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No pelotão de trás

A Eurydice publicou um novo estudo sobre apoios e partilha de custos no ensino superior público na Europa. Comparar a relação entre propinas e apoios em tantos países é muito difícil. Os sistemas são complexos e envolvem taxas diversas, bolsas, fiscalidade, segurança social, apoios locais, práticas laborais, sistema bancário e a cultura do país. Há apoios directos e indirectos, para estudantes ou para os agregados familiares. Bolsas, empréstimos e isenções (para todos; dependentes de condição de recursos ou de desempenho académico) conjugam-se de formas muito diferentes.

A definição de co-pagamento é pantanosa, misturando taxas de inscrição e comparticipação dos custos do sistema. Os países usam diferentes nomenclaturas, designando instrumentos de co-financiamento de valor elevado (taxa de serviços ao estudante, por exemplo) como taxa adicional ou taxa administrativa, ou chamando propina a valores pouco mais que simbólicos. O peso do sector privado no sector (e as práticas de apoio aos estudantes dessas instituições) tem implicações grandes na definição do sistema. De que serve dizer que as instituições públicas não cobram propinas se, por exemplo, apenas absorverem uma minoria dos estudantes?

Por uma questão metodológica, o estudo integra todos os valores pagos pelo estudante e só os classifica como propina se o valor agregado ultrapassar o montante de 100 Euro. Depois, verifica o peso dos alunos sujeitos a pagamento globalmente ou desagregados por grupos relevantes e por condições de pagamento: estudantes a tempo inteiro ou a tempo parcial, nacionais e estrangeiros; para todos ou dependente de número de lugares com financiamento público, indexado à performance académica do aluno ou às suas condições e recursos.

O estudo evita debater e comparar o valor de pagamento. Isso exigiria olhar todo o sistema de apoios directos e indirectos, para lá dos estatais. Também forçaria uma discussão sobre custos médios de vida no país, despesas com a frequência do ensino superior (alimentação, livros, alojamento, deslocações), dispersão geográfica do sistema e práticas de deslocalização para estudar, nível de endividamento e condições de pagamento de empréstimos. Estes factores complicam a análise, embora acrescentassem utilidade e comparabilidade de políticas.

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Portugal não fica bem na fotografia: impõe propinas a 100% e tem uma baixa cobertura de bolsas (23%), reservadas aos mais pobres. Abaixo deste valor e com propinas para todos estão a Suíça, a Macedónia, a Bulgária e a Bélgica. Mas na rica Bélgica, os alunos pagam em geral 450 euro, que é menos de metade das nossas propinas. Na Suíça, o valor pode triplicar as nacionais, mas o Estado federal devolve a despesa em sede fiscal. As fichas nacionais permitem esclarecer.

Este quadrante negativo inclui outros países, na maioria, católicos. O gráfico exibe uma linha recta da Irlanda (60% paga propinas; 45% tem bolsa), França, Espanha e Bélgica francófona, até à Itália (88% paga propinas; 9% tem bolsa). O pior resultado é o da Islândia, que tem propinas para todos, sem bolsas. Mas o país anunciou a reversão dessa política. Os países bálticos, do centro e do leste da Europa cobram taxas a uma minoria, mas também só uma minoria tem acesso a apoios directos.

A política oposta é seguida por sistemas sociais e de ensino avançados. Os países nórdicos têm a gratuitidade associada a um alto nível de apoio a estudantes, da Noruega (49% têm bolsa) à Suécia (com 89%). A Escócia faz uma abordagem igual (71% com bolsa) e Malta tem o melhor resultado, com a universalidade dos apoios estatais ligada à gratuitidade do sistema. Outros sistemas gratuitos, mas com uma menor cobertura de bolsas, são a Alemanha, a Eslovénia, a Polónia e a República Checa.

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Outro factor diferenciador é o cálculo de bolsas e isenções de propinas. Os países do quadrante C tendem a fazer depender os apoios da condição de recursos. Já os países do quadrante B oferecem isenções e apoios a estudantes com um bom desempenho académico. Isso é uma prática potencialmente mais regressiva, pois as performances mais altas costumam concentrar-se nos grupos com um elevado capital económico, social e cultural.

Outro elemento curioso e revelador da influência da cultura sobre o sistema é o método de cálculo do apoio aos estudantes. Nos países do quadrante A, os apoios servem o estudante individual e tendem a ser universais, fazendo uma aposta no jovem enquanto o autonomizam à entrada na vida adulta. Mas nos países do grupo C, Portugal incluído, os apoios directos (bolsas) ou indirectos (benefícios fiscais) destinam-se à família, alinham-se com os seus rendimentos agregados e não presumem que o aluno possa, queira ou vá autonomizar-se tão cedo. Isso explica porque foi possível, durante o governo anterior, impedir os estudantes mais pobres de receber bolsas por causa das dívidas dos seus pais ao fisco ou à segurança social.

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Completando o cenário negativo, Portugal também está no grupo das propinas mais altas da Europa, valor que cresce ainda mais quando se verifica o poder de compra médio dos restantes membros do grupo (Irlanda, Espanha, Itália, Holanda ou Suíça). O Reino Unido cobra as propinas mais altas, mas o seu sistema contempla também uma ampla cobertura de bolsas.

Isto é quase como ver de cima uma colisão a preparar-se sem ter meios para a impedir. A situação portuguesa é séria, juntando um atraso histórico à incapacidade de acompanhar o ritmo dos restantes países. A OCDE regista apenas 23% de diplomados na população activa nacional contra a sua média de 35%. Isto já inclui os 33% de diplomados na faixa etária 25-34, que está abaixo dos 42% de média da OCDE.

Durante os próximos 30-40 anos, estes 67% de jovens sem qualificações superiores estarão no mercado de trabalho, reduzindo a especialização técnica média do país e ameaçando a sua segurança laboral e social, bem como a viabilidade dos nossos sistemas sociais. Vários países, que já têm avanço considerável sobre nós, aprofundam este fosso, reforçam os seus investimentos. Nós sabemos já que milhões de empregos desaparecerão graças à inovação tecnológica. Os próximos postos de trabalho serão criados onde existir uma mão-de-obra qualificada e com competências para lidar com as novas necessidades do sector privado. Se não reagirmos agora, não tenho grandes esperanças na nossa capacidade de atrair essa dinâmica.

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Ensino Superior tropeça no Orçamento de Estado?

Com algumas interrupções para reequilibrar danos do passado, o subfinanciamento no ensino superior tem sido prática em Portugal nos últimos 15 anos. Digo os últimos 15 anos porque até o reforço do investimento público na ciência nos mandatos do Prof. Mariano Gago foi feito em parte com a alocação específica de verbas que antes se transferiam de forma indiscriminada às instituições de ensino superior (IES) para uma gestão mais livre. Gerir a organização com uma estrutura de custos fixa com um orçamento maleável é uma coisa. Geri-la com menos recursos maleáveis e só poder captar financiamento adicional para compensar as perdas com a certeza de que esses recursos ficam cativos para uma área é outra.

Claro que os frutos dessa opção política são visíveis, com a contratação de jovens doutorados e o desenvolvimento de uma perspectiva mais promissora para a carreira científica no país que mobilizou talentos e dotou o país de quadros. Sabemos que o nosso aparelho científico cresceu na sua capacidade e competitividade. A ligação a redes internacionais reforçou-se, permitindo lançar bases para inovações. Houve benefícios da opção tomada na altura.

Do lado do ensino superior, o estímulo foi feito para levar as IES a buscar financiamento extra no privado. A posição relativa de cada uma das IES para poder vencer essa corrida era muito desigual, dependendo da sua composição interna, localização geográfica e até a experiência anterior nesse campo. Instituições do interior, sem áreas como as ciências aplicadas ou sem estruturas para captar fundos de mecenato ou destinados à investigação estavam em clara desvantagem. Em cima disso, alguns cortes disfarçados inibiram uma expansão do sector e lançaram uma desconfiança na relação com o ministério. Recordo, por exemplo, a passagem da despesa com a Caixa Geral de Aposentações para as IES, sem o devido reforço orçamental.

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Olhando o que se seguiu com Crato, isto agora parece uma reclamação exagerada… O aperto financeiro é grande e é mais fácil de observar quando analisamos os dados per capita. Hoje, o financiamento do sector por aluno é mais baixo no ensino superior que no secundário, por incrível que pareça. Chegados à era da troika, o corte deixou de ser apenas real para passar a ser já nominal, com a queda contínua dos orçamentos ao longo dos anos. Corte após corte, as IES, em especial as que têm menos recursos, menos alunos e menos capacidade de angariar receitas próprias, foram descapitalizadas. Na ciência, os proveitos da aposta de Mariano Gago foram severamente afectados, pois o último governo não só desinvestiu no tecido científico do país como assistiu à perda dos jovens investigadores entretanto formados sem reacção.

Chegada ao poder num país escavacado por 5 anos de austeridade, a equipa de Manuel Heitor teria sempre pouca margem para restabelecer o sector do mal feito. No ano passado, várias IES pediram reforço orçamental, porque as transferências que foram obrigadas a aceitar continham mais um corte, mesmo com toda a gente a saber que a situação era insustentável. Neste ano, em que a prioridade parece centrada em repor os salários da função pública, ninguém poderia esperar um reforço do orçamento do ensino superior. Mas também não esperava uma proposta de Orçamento do Estado com os tropeções que ali se encontram.

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No artigo 23.º, o governo propõe que as IES possam contratar recursos humanos até ao valor mais alto gasto nos últimos 3 anos. No caso de várias, isso constitui um reforço. Mas depois faz um ajustamento desse ‘reforço’ com base nas remunerações previstas na Lei 75/2014. Essa lei já foi anulada pela nova maioria por via da recuperação dos salários prevista na Lei 159-A/2015. Uma vez que vai haver reposição dos salários da função pública, prever que as transferências se limitem ao tecto definido com cortes nos salários poderia traduzir-se na prática num corte. Se calhar é um mero erro de redacção, mas, se assim é, deveria ser revista a formulação do ponto 1 do Art. 23º para fazer menção à Lei 159-A/2015.

O que me parece inaceitável é a assimetria no tratamento de entidades com autonomia: por exemplo, as autarquias e as IES. Nas primeiras, repõe-se um nível de autonomia para a contratação dos recursos humanos necessários, mesmo no caso de municípios em situação de saneamento ou de ruptura (Art. 30º, ponto 2), desde que isso esteja previsto no orçamento dos serviços (alínea c) e não corresponda a um aumento da despesa com pessoal verificada em 2015 (alínea e). Mas no caso das IES que usufruíram de reforços extraordinários em 2015, não se vão permitir contratações sem autorização dos ministros do ensino superior e das finanças.

Ora, isto  faz muito pouco sentido, primeiro porque o corte real e nominal das transferências do OGE para as IES é uma prática continuada que as sufocou até ao limite, pela qual não devem ser responsabilizadas nem duplamente punidas. Segundo, porque não sabemos de casos de endividamento bancário das IES e o reforço do ano passado foi muito pequeno. Estamos a falar de um reforço de 8 milhões no ano passado, que não é mais do que 0,8% do orçamento global do sector… Terceiro, a assimetria no tratamento não tem justificação financeira e, como sinal político, é um erro grave.  Comparando a sua situação com as necessidades de financiamento das autarquias em défice… Como é que é que o governo pode sustentar esta dualidade de critérios?

Se o que se pretende é assegurar controlo de despesa, fará sentido impor a essas IES a mesma regra que se criou para os municípios em situação de ruptura, ou seja, permitir a contratação de recursos humanos com autonomia, desde que isso seja previsto pelos orçamentos específicos dos departamentos (e esteja com cobertura) e não traga um aumento da massa salarial. Se do ponto de vista financeiro se entende que um orçamento de contenção se deve pautar por rigor, do ponto de vista político o governo tem de salvaguardar que não retira autonomia a entidades que repetidamente têm aguentado com eficácia sucessivos golpes financeiros.2011-11-29-manif_estudantes_lisboa_lusa

 

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A obsessão pelos rankings

A obsessão pelos rankings

Publicado no jornal Público a 2 de Janeiro de 2012

O ensino superior português assiste há uma década à redução contínua do financiamento público da dimensão ensino. Conjugar o aperto financeiro com as reformas dos últimos oito anos resulta na transformação do sector num mercado ferozmente competitivo de estudantes e formações. Por isso, as universidades reagem com estratégias de comunicação cada vez mais profissionais. Na esperança de recrutar uma maior parcela de candidatos, as instituições (as públicas e as privadas) usam os media para aumentar a sua visibilidade e credibilidade. Mas algumas das práticas deste marketing agressivo alimentam um jogo perigoso.

Uma táctica recorrente é a promoção dos rankings como instrumentos credíveis para aferir a qualidade de cursos e instituições. Não há mês sem notícias sobre rankings internacionais e universidades portuguesas e os seus líderes multiplicam declarações. Geralmente, divulgar resultados de uma universidade num ranking provoca outra notícia com a posição de uma concorrente noutro ranking completamente diferente, lançando um ruído insuportável no espaço público. Um mero jogo mediático de universidade contra universidade e ranking contra ranking, sem benefício para a informação do público, nem correspondência com a qualidade das instituições.

Confesso que me choca que gente inteligente com formação superior queira ver o seu trabalho avaliado por instrumentos simplistas e incongruentes, que comparam instituições incomparáveis e as listam numa hierarquia assente em critérios arbitrários, variáveis e questionáveis. Quando promovem os resultados de instituições num dado ano, estão a dizer ao público para tomar os rankings como informação fiável.

students-university-graduation-600x325É preciso dizer que os rankings internacionais de instituições servem para se confirmarem a si mesmos.

1. Os rankings distorcem a visão sobre as universidades e impõem a realidade que descrevem. Vários investigadores denunciam as manipulações dos rankings, por exemplo, quando baseados em citações de artigos: prevalência de instituições anglo-saxónicas e benefício dos seus autores; clubes de citações de artigos (“eu cito-te a ti, tu citas-me a mim”); contratação de investigadores e prémios Nobel (mesmo que não leccionem lá) para inflacionar resultados, etc.

Um dos critérios centrais é a reputação internacional, que reforça a supremacia das organizações antigas e não reflecte a qualidade actual. Os académicos estrangeiros têm como referência as instituições com redes bem estabelecidas, mesmo que estas vivam uma dourada decadência.

Se os candidatos ao ensino superior, empregadores e financiadores de investigação tomarem estas listas como fiáveis, a descida na escala, mesmo que injustificada, pode alterar fluxos de pessoas e capitais. Uma apreciação limitada da realidade (porque a realidade é mais complexa do que a hierarquia do ranking) acaba por “criar realidade”. Não devido ao mérito, mas à reputação criada a uma universidade e aos investimentos que se seguem ou desaparecem.

star2. Os rankings forçam a uniformização do conceito de qualidade e uma visão de hierarquia no sector. A selecção de indicadores para comparar realidades diferentes é perversa, se resulta numa lista ordenada. Um ranking pode valorizar a dimensão das universidades (número de docentes, de estudantes, do orçamento anual, de publicações), mas isso não se traduz em qualidade. Conhecemos casos de governos que alteraram o financiamento dos seus sistemas (destruindo a sua coesão e qualidade geral) e reitores demitidos pelos resultados negativos. E há instituições em reforma para se “moldarem” aos critérios dos rankings e aos seus conceitos de qualidade.

3. Os rankings são instáveis e com metodologias pouco sérias. As alterações de indicadores são frequentes (às vezes anuais), deturpando os resultados. A situação piora, se comparam instituições de missões, estatutos jurídicos, orçamentos, áreas de investigação e ensino totalmente diferentes. Isto produz oscilações súbitas na posição das universidades avaliadas e retira sentido à comparação com as congéneres.

Mas são as próprias universidades que alimentam o jogo da reputação, misturando desempenho nos indicadores dos rankings e qualidade real. Longe de se unirem na crítica a exercícios redutores, as instituições ou mantêm o silêncio (porque desceram na listagem) ou celebram os resultados (afirmando a sua suposta credibilidade). No ano seguinte, trocando de posição, trocarão de atitude, aceitando passivamente as regras que lhes impõem.

Student-loan-debtOs rankings estarão para as universidades como as agências de rating estão para os bancos e os Estados? No emergente “mercado de ensino superior” internacional, em que a visibilidade e a reputação é meio caminho para o sucesso, quem usa os rankings para se promover aceita o seu conceito arbitrário de qualidade. Nesta Europa da crise há propostas de articular o financiamento do sector e avaliações deste género. Quando ministros decidirem concentrar fundos públicos em apenas algumas instituições. Ou quando o sector for um mercado financiado por empréstimos bancários a estudantes que custeiem propinas bem mais altas, não se admirem se estes (ou outros) rankings (nacionais ou internacionais) ajudarem a criar o mesmo processo de bolha especulativa a que assistimos noutras áreas.

Sendo prático: que estão as universidades a fazer sobre o assunto?

 

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Uma década para as universidades

Uma década inteira a discutir o que fazer para reformar e harmonizar os sistemas nacionais de ensino superior nos países europeus tinha passado. O Processo de Bolonha, de certo modo, tinha ainda só começado. Bolonha a sério, a da reforma dos estudos, a da melhoria da qualidade, ainda não tinha aparecido. E, por todo o lado, apareciam protestos contra a versão de Bolonha que lhes tinham oferecido.

Eu tinha estado no epicentro do Processo de Bolonha alguns anos. Fui membro do Bologna Follow-Up Group, o fórum internacional que coordenava este processo, e via perfeitamente a necessidade de apelar às universidades e as forças vivas que a compõem para tomar o processo nas mãos, longe dos burocratas ministeriais.

Uma década para as universidades

Publicado no jornal Público a 10 de Março de 2010

Dez anos volvidos sobre a Declaração de Bolonha, os ministros europeus reúnem-se em Budapeste e Viena para abrir o Espaço Europeu do Ensino Superior. Pese embora já comecem a adicionar temas novos ao pacote inicial, os mesmos reconhecem que a última década serviu mais para abrir caminhos para a reforma do sector do que para realmente fechar o Processo de Bolonha. São visíveis os movimentos contraditórios: ninguém duvida que as reformas vieram para ficar, mas também se multiplicam bolsas de descontentamento de docentes e estudantes, manifestando-se ora em oposições surdas, ora em desafio aberto. As manifestações estudantis que grassaram na Europa o ano passado são mesmo reconhecidas pela declaração oficial que será assinada amanhã.

bologna-europeA vitalidade do Processo de Bolonha assentou em dois pilares centrais: a reforma aborda problemas comuns nos países ocidentais (crescentes custos no ensino superior; abandono escolar elevado sem formações relevantes para o mercado de trabalho; desarticulação entre o mercado laboral europeu e as formações universitárias; pouca interacção com o sector empresarial; reduzida mobilidade de estudantes e académicos; perda de vantagem competitiva face aos Estados Unidos e as potências emergentes; etc.); as soluções foram desenhadas através da consensualização e implicação dos parceiros sociais, nomeadamente as universidades e os estudantes. No entanto, a maioria das universidades não acompanhou esse movimento inicial e manteve uma grande reactividade a estas mudanças, alimentando a ilusão de que ele podia ser travado ou ignorado. A obstaculização dos académicos também incluiu o incentivo à reacção estudantil.

De certo modo, isso era inevitável e natural. Mas a resistência passiva autorizou os governos a tomar controlo sobre a implementação das reformas. Quando foram forçadas a adoptá-las, as universidades não tinham os meios para definir os seus termos no contexto nacional e institucional. Os mesmos governos concentraram-se numa corrida aos resultados visíveis, privilegiando adaptações rápidas e formais, criando legislação e operando acções de cosmética de estruturas de graus sem efeitos reais na qualidade das formações. Observadas apenas essas reformas, bons e maus sistemas podem sempre apresentar-se como casos de sucesso nos relatórios que analisam os resultados, mesmo se o essencial fique por fazer ou seja até prejudicado. É isso que explica, por exemplo, que o Governo português tenha tido a veleidade de comparar o “sucesso” português ao sistema finlandês em Maio do ano passado.

Os mesmos governos definem as políticas de acordo com as suas agendas e não em respeito do pacote coerente de reformas consensualizadas ao nível europeu. “Processo de Bolonha”, “Estratégia de Lisboa” e “Europa” são meros rótulos instrumentais para legitimar opções nacionais. Por exemplo, a Bolonha “contaminada” pelos parceiros sociais reafirmou os princípios da educação como bem público e de responsabilidade pública, elegeu a dimensão social como prioridade política e centra-se na reforma dos estudos e no aumento da sua qualidade. Contudo, para estudantes, docentes e diversas forças políticas nacionais, “Bolonha” é o rótulo visível de uma parafernália de regras, imposições, burocracias, corte de financiamento, intromissão de empresários e abastardamento de princípios e valores académicos.

Bologna Konferenz in Budapest, 11.Maerz 2010. Gruppenfoto der Delegationsleiter und in erster Reihe stehend Wissenschaftsministerin Beatrix KARL

Bologna Konferenz in Budapest, 11.Maerz 2010. Gruppenfoto der Delegationsleiter und in erster Reihe stehend Wissenschaftsministerin Beatrix KARL

As universidades concentraram-se na discussão sobre instrumentos e efeitos das reformas nacionais, numa exagerada vitimização e passividade. Isso resultou afinal no bloqueio e desprestígio das próprias instituições, na suspeição de ordens profissionais e empregadores sobre as suas novas formações e no descontentamento dos estudantes que, entre transições apressadas e mal definidas e o agravamento do tempo de estudo e do investimento em propinas, responsabilizam as suas escolas pelo estado da sua formação. Central teria sido uma apropriação e redefinição útil para as estratégias institucionais desta agenda de renovação do ensino superior que o Processo de Bolonha implica: o fim de uma concepção aristocratizante e elitista do ensino superior; o reconhecimento de competências e qualificações, dessacralizando os ambientes de educação formal como meios únicos de aquisição de conhecimento; o fim de uma educação padronizada e a promoção de formações mais curtas, flexíveis e mais individualizadas; a empregabilidade sustentável como objectivo essencial mas não exclusivo da educação; a aprendizagem ao longo da vida e a abertura a novos públicos; a internacionalização das universidades e a mobilidade estudantil como experiência indispensável e a valorização das formações; a integração entre ensino e investigação; a centralidade das questões da qualidade e a comparação com outras instituições; a reforma da condição docente e o cultivo da autonomização estudantil; a criação e reforço dos sistemas de apoio aos estudantes como condição para a dedicação e excelência académica.

A promessa de mais 10 anos de reformas que os ministros fazem esta semana em Viena é por isso uma renovada oportunidade para as universidades se apropriarem deste quadro de reformas, mas definindo a sua própria estratégia, o seu perfil e as suas prioridades. Uma empresa deste tipo requer lideranças inspiradas e um tecido académico comprometido com um projecto de mudança e melhoria. Esta fase de maturação é o tempo para a formação dessas coligações de forças de progresso e renovação (que inclui académicos, estudantes, parceiros sociais e parceiros externos), uma tarefa difícil mas essencial para a sustentabilidade de um processo urgente de transformação. Depois de uma década da cosmética e das formalidades dos governos, Bolonha 2.0 deve ser a década das reformas reais, centradas no conteúdo e na qualidade. A década das universidades.